浅层原因涉及法律制度、政策安排乃至部分政治体制上的问题，深层原因则主要涉及社会文化层面，包括历史传统、惯性力量、思想观念、社会意识以及农民的社会生存状态等方面的问题。
（5）相关程序性规范的缺失如何认定公共利益、如何确定征收范围、如何确定补偿安置方案、如何补偿、如何分配补偿费用、如何撤销征收行为，都可以设置相应的法律程序，使之有法可依、有章可循。此种损失，已经超出了国家基于公序良俗原则、权利不得滥用原则等对所有权人施加的内在限制的限度，与普通社会公众所承担的一般性社会义务不同，是特定人基于特别的理由对国家所作的特别牺牲。
根据本课题组2007—2008年的十省农地制度调研，土地被征收后，有39.13%的农民表示其主要生活来源是打工、经商，其中在贵州和广东，这一比例超过了半数。根据中国当前的实际情况，政府应转变职能：首先应维持正常的社会秩序，维护社会公正。特别是，政府确立了城乡二元结构的管理体制，为发展工业不惜牺牲农民的利益，农民在经济生活、政治生活等各个方面都受到不同程度的歧视，逐渐沦为二等公民。20世纪90年代以后又经历了两次开发区热，大量土地被圈占，其中43%的开发区土地处于闲置状态。（二）外因：制度的错置与法律的缺位1.作为积极条件的制度依据问题突出政府必须依法执政，这是现代政治学与法学的共识。
在许多情况下，国家在限制、剥夺民众权利和利益时，几乎不需要任何理由，而民众一般也不会明确表示反对，少数主张权利的民众甚至被视为刁民。补偿太少，更是直接使农民和农民集体的利益遭受损害，这意味着农民不仅没有享受到城市化、现代化所带来的好处，而且较之于土地被征收之前，生存环境和生活状况反而有所下降。因此行政复议作为一种便捷的救济方式和行政机关自我反省的机会，并没有在实践中发挥其应有的作用。
而信访制度愈有效，使得人治的模式愈加泛滥，作为宪政基础的民主制度作用得不到发挥，从而压抑了法治国家的构建，也不符合现代条件下多元化利益格局的生成和发展。二、对信访制度功能的重新认识一项制度的建立必须有其独特的、不可替代的功能，其主要功能也不得与其他制度相重合或冲突。（二）法律救济途径的虚置化从宪政视角来看，法律救济途径的不畅达是公民选择信访的最直接原因。群众工作部的规格提高，被赋予更多更大的权力，实际上是使其成为一个更大的信访部门，会将对一些问题的制度惯性解决导向领导过问解决的层面，消极影响会更大。
查志刚，河北邯郸人，邯郸学院副教授，研究方向：经济法、行政法。第一，由于行政复议的部门利益化，复议机关倾向于维持被复议机关的行政决定，从而使得其监督和救济作用难以发挥。
（二）行政自制理念的培育政府应当是有所为、有所不为，而非能够包办一切的。从而把信访工作定位于接受人民监督和服务人民。[4]救济功能本来是信访制度的辅助性功能，监督沟通功能的压抑和权利救济功能的无限膨胀，是该制度出现了变异的表征。第二，现行的司法制度同样难以发挥作用，因为法院的人事和财政受制于本级政府，当前我国又处于改革开放的深化时期，司法政策的指导思想也是服从于政府工作的大局。
[13]随着积极行政、给付行政和社会国家理论的发展，为了适应社会发展的需要，立法机关必然授予行政机关更为广泛的行政裁量权，因而传统的依法律行政理论在实践中已被证明不能适应发展的需要，传统的法律救济机制也会面临着困境，这使得信访制度的确有其存在的必要性。人民群众的来信来访有助于党和政府了解真实民情，但是由于法律救济机制的虚置化，大量群众选择了通过信访来维权。如果赋予一个非司法机构超越于法院的权威，必将对社会的稳定、法治的可靠性产生了颠覆性的影响，从此人们不再求助于法律，而是求助于这个机构或个人来实现利益诉求。结语：动态中发展的宪政与信访 在行政法上，更应强调的还是相关制度的建立和完善，只有建立健全了现代行政组织法、行政行为法和行政监督救济法，并注重各个阶段的程序设计，使监督制约形成一种科学而法定的机制，才能确保政通人和，令行禁止，提高效率同时又注重公正、正义。
公民权利只能在法治状态下才能得到有效的保护，各司其职的法律救济途径可以有效制约权力的滥用，进而达到保护公民权利的目的。[1]由于对信访制度的功能认识错位，导致了信访异化的现象，信访在事实上超越或替代了法律纠纷解决机制。
为了谋求政府活动与市民生活的协调，日本也设置了苦情处理制度，通过行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政内部采取相应的措施，以求得行政事务的改善。摘要: 信访制度是一种具有中国特色的制度，它一方面在救济公民权益和监督行政方面发挥着重要作用，并被党和政府所倚重。
路还很漫长，眼下信访还在发挥着不可替代的救济功能。（三）信访机构的独立性信访制度的补充性地位并非就是信访机构的弱化，而是信访制度定位的科学化。只有真实的民主选举才能让公民的选票起到监督的作用，才是公民权利保障的正本清源之道，才会促使信访功能的本位回归。正如毛泽东同志对黄炎培关于历史周期律的回答：我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率，这条路就是民主。正如于建嵘教授所言，该模式虽然解决了一些燃眉之急，但在法治的社会，不是通过法律手段去解决问题，化解矛盾，而是依靠领导、行政批示、部门协调去解决，实际上是对法治的伤害。现行信访制度关于不得越级上访和将纠纷解决在基层的想法看似合理，但是在关系错综复杂的社会，距离纠纷越近的权力层级往往与纠纷源具有越密切的利益联系，这使其在面对矛盾时肯定会倾向于维护或至少不去伤害强者的利益。
信访制度偏重于救济的模式不仅有不符合宪政要求，也不利于对公权力的监督。在历史的长河中，由于经验的习得造成了这样的普遍心理：级别越高的权力越能回避利益冲突，从而能更公正地处理纠纷，进而把这种想法神秘化，甚至把至高权力神圣化。
不可否认的是，地位提升后的群众工作部，借助党委力量以及政府财政支持办成过一些大事，但是由于其对现行法律体制的冲击，使得本来就孱弱的法律纠纷解决机制让位于信访救济。信访制度本身并不与法治相抵触，信访泛滥的原因在于对其功能的认识错位，特别是对其救济功能的无限扩大和对其监督沟通职能的忽视。
人大制度作用的实现依赖于人大代表真正由人民选举产生，这样选民的意愿才能通过民主的方式反映到立法机关中。[6]为了实践人民的主体地位，我国也必须有相应的制度来负责合法性审查之外对行政机关的监督，表达公众对政府工作的意见、建议，而信访制度由于其便捷性和无时限要求，就成了一种群众联系政府的必然选择。
[12]借鉴英国议会行政监察专员制度的合理因素，赋予信访机构独立的地位和对信访事项处理的独立建议权，对维护公民合法权益和行政机关的合理行政具有重要意义。信访制度应回归到其本位职能上来，明确信访主要是一种民主监督和政民沟通的制度，而权利救济仅是其辅助性功能。我国现行的两审终审制，虽然有利于案件的快速审结和稳定社会关系，但是本地化的司法往往在当地政府的控制之下，并不能做到独立、公正的司法。只有增强信访机构的调查职能和独立权威，信访处理结果能够独立和公开的发布，从而使处理结果得到社会的监督，行政机关的不良行政才能得到及时纠正。
信访制度的功能发挥应明确其在宪政框架下的地位，本着不越位和不缺位的原则，重新审视其未来的功能担当。在行政诉讼中，法院往往会基于自身利益的考虑而屈从于行政权力，从而做出有利于政府的判决或者干脆不受理某些类型行政案件，这使得行政相对人丧失了法律救济途径。
而信访则依靠领导者个人的素养和关注，依赖自上而下的批示和压力，孰优孰劣，一目了然。信访机构的独立，是指信访机构享有较为独立的财政和人事关系，对信访事项能够进行独立的受理和处理，不受其他机关、社会团体和个人的干涉。
相反，权力层级愈高，其与矛盾纠纷源的利益联系就越小，可以处于相对超脱的地位。该条例第3条规定：各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求， 接受人民群众的监督， 努力为人民服务。
该条例第36条规定：各级行政机关应当及时分析信访事项反映的社会情况和人民群众的愿望，提出建议， 改进工作。从2004年有关信访改革的大争论，到目前党和政府采取的措施来看，信访制度改革已经形成了制度经济学中所说的路径依赖，长期以来形成的制度惯性，仍然是在强化信访解决民众权益纠纷能力。走入误区的信访导致了司法权威的削弱、信访机构的无限膨大和公民权利救济的衰微。人大地位的孱弱仅是表面病症，其内部的真实原因是人民权利得不到伸张。
[10]只有公民真正有权力选举自己信任的人，并能以选票向不负责任的公权力行使者说不时，公权力行使者才会意识到公民是权力的来源，而非上级的喜怒哀乐。但是从更深层次来讲，这是对权力神秘化的一种必然产物。
法律救济一般来说由同体监督的行政复议和异体监督的行政诉讼两类，两种监督救济方式由于其规范性和程序性而被学者推崇备至。特别是在当前社会转型和城市化的过程中，由于利益分配机制的不公正，导致公权力侵犯公民合法权益的现象大量出现，而公民权益在现有法律救济机制下又难以得到保障，信访制度也就成了公民权利救济的主渠道。
信访机构主要有独立的信访机关和单位内设的信访机构等，对于独立的信访机关，如国家信访局、地方各级政府的信访局等，必须赋予其独立的财政和组织法地位，可以根据职权进行必要的调查、核实，并有权做出独立的建议。第三，从公民角度来看，当公民面对冤屈时虽然有极强的维权意识，但繁杂而难以理解的法律往往会使一个法科毕业生望而却步，更别说没有经过专业训练的普通公民。
